美国对俄乌冲突的政策选择及其两难处境

作者简介：周琪，院长。国家二级教授。博士，中国社会科学院研究员，博士生导师，享受国务院特殊津贴。方向为美国研究。先后就读于复旦大学、美国约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究院，获法学学士、硕士、政治学博士学位。曾担任中国社会科学院美国研究所政治研究室主任、清华大学国家战略研究院执行院长；曾在复旦大学国际政治系担任讲师、副教授；曾在美国哈佛大学、波莫那学院、布鲁金斯学会及香港大学做研究或讲学。现任中华美国学会副会长、中国太平洋学会副会长、中国亚太学会东北亚研究会副会长、杂志编委。迄今出版12本著作和多本译著，发表90多篇学术论文及170多篇时评、书评和专栏文章，个人学术成果共计420多万字。成果多次获中国社科院优秀成果一、二等奖。

『摘要』

美国在俄乌冲突中对乌克兰给予了倾力支持。拜登政府对俄乌冲突的政策是：战争最终要用外交方式来解决；美国不会要求乌克兰在最终的和平进程中做出领土让步；美国不会直接参战；美国对乌克兰的军事援助是帮助其自卫，并使其在谈判桌上处于有利地位。美国在向乌克兰和欧洲提供大量援助的同时，与同盟国和合作伙伴一起对俄罗斯实施有史以来对一个世界主要经济体规模最大的制裁和出口管制，并在多边机构中共同采取打击和孤立俄罗斯的行动。

俄乌冲突造成的后果已显露端倪：欧洲在安全上更加依赖美国；核武器已形成对西方威慑；能源供应链发生深刻变化；粮食供应链中断导致全球粮食供应紧张；俄罗斯因战争消耗而走向国力下降。美国对乌克兰的全力支持能持续多久？这一问题已成为美国国内日益引人注目的争论问题。诸多因素，特别是美国和北约对解决乌克兰危机目标的差异，令美国面临政策选择的两难，而美国国内战略家不断提醒拜登政府：战争的长期化最终可能妨碍美国阻止“新的欧亚霸权崛起”的努力，干扰美国把印太地区作为战略重点的全球战略。

『正文』

俄乌冲突爆发至今已经一年有余，虽然最终结果尚难预料，但一些后果已经显露端倪。本文主要分析美国在俄乌冲突上的政策目标，其对俄罗斯采取了哪些极限制裁措施，给予了乌克兰什么援助，迄今战争造成了什么后果，以及美国在俄乌冲突上处于何种两难选择。

一、美国在俄乌冲突上的政策

2022年2月24日，普京宣布他已决定在乌克兰顿巴斯地区采取“特别军事行动”，俄乌冲突拉开大幕。拜登对此做出的直接反应是，宣布美国不会出兵干预，但将最大限度地给予乌克兰道义和援助支持，并对俄罗斯进行了极限贸易和金融制裁。2022年4月24日，美国国务卿布林肯和国防部长奥斯汀赶赴基辅会见乌克兰总统泽连斯基，2022年5月1日，众议院议长率国会议员代表团接踵而至，向全世界传递“美国坚定地与乌克兰站在一起”的信息。

不过，关于美国所做出反应的目的，直到2022年5月31日，拜登总统才在《纽约时报》上发表文章，首次向外界做了明确说明。拜登在文章中说，“美国的目标很明确：我们希望看到一个民主、独立、主权和繁荣的乌克兰，有能力阻止和保护自己不受进一步侵略。”为此，“我们迅速采取行动，向乌克兰运送了大量武器弹药，使其能够在战场上作战，并在谈判桌上处于尽可能强大的地位。”拜登表示，美国将继续与其盟友和伙伴合作对俄罗斯进行有史以来对一个主要经济体实施的最严厉的制裁；将继续向乌克兰提供先进武器；将根据国会授权，再提供数十亿美元的财政援助；将继续用美国和其他盟国的兵力和能力加强北约的东翼；将努力解决因俄罗斯侵略而日益恶化的全球粮食危机；将帮助其欧洲盟友和其他国家减少对俄罗斯化石燃料的依赖。

拜登表明，尽管美国不赞同普京的做法，“但美国不会试图让他在莫斯科下台。只要美国或我们的盟友不受到攻击，我们就不会直接卷入这场冲突”。同时，美国的原则是“所有关于乌克兰的决定都要有乌克兰参与”（Nothing about Ukraine without Ukraine），美国不会私下或公开向乌克兰政府施压，让他们在领土问题上做出让步。”“美国将继续努力加强乌克兰，并支持其通过谈判结束冲突的努力。”

拜登声言，“如果俄罗斯不为其行为付出沉重代价，它将向其他潜在侵略者发出一个信息，即他们也可以夺取领土并征服其他国家。这将危及其他和平民主国家的生存。它可能标志着以规则为基础的国际秩序的终结，并为其他地方的侵略打开大门，给全世界带来灾难性后果。”最后，拜登明确表示：“在这场冲突中以任何规模使用核武器对我们和世界其他国家来说都是完全不可接受的，并将导致严重后果。”

简言之，拜登声明的要点是：战争最终要用外交方式来解决；美国不会在私下或公开场合向乌克兰施压，要求其在最终的和平进程中做出任何领土让步；美国的军事援助是为了帮助乌克兰人实行自卫，使其在谈判桌上处于尽可能的有利地位；美国的目标是让乌克兰拥有威慑和防御进一步侵略的手段，其方法是向乌克兰提供更高性能的防御性武器。前美国驻乌克兰代理大使威廉·泰勒认为，这篇文章阐明了美国的利益和目标。

拜登以及其他美国政府高级官员的表态和政府声明，表明了美国对俄罗斯政策的根本改变。奥巴马当政之后，曾于2009年向俄罗斯发起“重启”美俄关系的信号，双方很快就进一步削减和限制进攻性战略武器问题签署了谅解备忘录；就美军参与阿富汗维和行动从俄罗斯过境的武器、军备、物资和人员的运输签署了两国政府间协议；建立了双边合作发展委员会，负责指导和协调两国在各领域的合作。双方还于2010年4月签署《第三阶段削减进攻性战略武器条约》，即《布拉格条约》，确立了美俄在核战略领域里的新关系。然而，由于2014年俄罗斯在克里米亚采取的行动，奥巴马政府最终放弃重启美俄关系的努力。美国宣布了一系列对俄罗斯国防、金融和能源行业的制裁措施，包括把俄罗斯最大的银行纳入制裁范围。

在特朗普政府期间和拜登政府的第一年，尽管美国开始把俄罗斯视为仅次于中国的战略竞争对手，但对俄罗斯的政策仍然是管理竞争和限制对抗，因为美国需要把更大的注意力放在中国和伊朗上。随着美国加大对伊朗的制裁，美国默认了俄罗斯对全球能源的供应，即使这意味着俄罗斯可以借此提高其影响力，因为对于美国来说，在遏制中国崛起时，争取俄罗斯成为合作伙伴更为重要。这就是俄乌冲突之前30年里，美国对俄罗斯的政策一直在两个方向之间摇摆的原因：美国一方面要保持与俄罗斯之间就国际重大问题进行沟通，另一方面要防止俄罗斯破坏美国在欧洲和中东的利益。这一期间，美国对俄政策出现过妥协和对抗的转换，例如奥巴马自2009年“重启”美俄关系，到2014年之后“继续坚持与俄罗斯合作的立场，但要在两国意见相左的领域对抗俄罗斯”；再到特朗普时期，美国《2017年国家安全战略报告》《2018年国防战略报告》《核态势评估》等重要官方文件，都将俄罗斯明确列为美国国家安全的主要现实威胁和战略竞争对手，强调它“与美国的价值观和利益背道而驰”，“寻求恢复其大国地位”。尽管如此，美国并没有完全放弃与俄罗斯的接触，仍主张在一些领域继续谋求与之联系与合作，并期望通过接触来促使俄罗斯未来出现某些有利于美国利益的改变。

在俄乌冲突之前，美国对俄罗斯和乌克兰政策的基调是：在乌克兰同欧洲-大西洋阵营建立更紧密的关系与乌克兰同俄罗斯之间保持合作关系之间取得平衡。然而，普京对乌克兰发动的“特别军事行动”结束了美国国内对俄政策的辩论。美国发出的政策信号非常明确：美国不再认为有可能在任何议程上推进与俄罗斯的合作；至少在普京统治时期是如此。取而代之的是，美国开始通过经济制裁和贸易政策、金融等手段，以及对乌克兰的直接军事支持来打击俄罗斯。作为美国削弱俄罗斯能力的整体战略的一部分，对乌克兰的支持变得至关重要。在俄乌冲突爆发之后，美国的政策重点是将俄罗斯逐出大国行列。至此，对于美国决策者来说，削弱俄罗斯的能力比阻止俄罗斯与中国之间更紧密的合作关系更为重要，因为从大国战略角度讲，中国经济的发展可能会因从俄罗斯获得更多的、低成本的自然资源而得到促进，但俄罗斯国力的长期衰退，将降低中国可能从与俄罗斯的伙伴关系中获得支持的水平。

乌克兰现在成为美国战略的核心优先事项，不再从属于美俄关系。值得注意的是，在俄乌冲突中，除了降低俄罗斯的整体国力外，美国战略界中出现了一种预期：支持将乌克兰建成一个21世纪的前线国家，旨在对抗俄罗斯，并在对其改造后让其扮演类似于韩国、中国台湾或以色列的角色。前国务卿蓬佩奥不久前提出了一个“三座灯塔”的相关策略，他说：“美国必须帮助建立三座自由灯塔。这些灯塔应当集中在那些有巨大冲突的国家：乌克兰、以色列和台湾。它们可以成为连接全球自由国家联盟的新安全架构中心，加强每个成员国的实力，并将这三个堡垒与北约联系起来，而新的扩大的印-太安全框架将形成全球自由联盟。”虽然拜登政府并不一定受到蓬佩奥主张的直接影响，但乌克兰确实有望成为欧洲-大西洋世界的东方堡垒的支柱（就像以色列之对于中东、中国台湾之对于东亚一样）。美国已经培育了美日印澳四方机制、美英澳三边安保联盟、“印太经济框架”，并正在试图针对中国建立一个由具有共同价值观的国家组成的、将印太地区与欧洲-大西洋地区连接起来的伙伴关系网络，而乌克兰被确定为这一努力的重要部分。这将使乌克兰在地缘政治中发挥更重要的作用，使其成为美国及其盟国遏制中国挑战的努力的一部分。

二、美国在俄乌冲突中对乌克兰的援助

美国在俄乌冲突爆发后迅速对乌克兰倾囊相助，向乌克兰及其欧盟邻国提供了大量军事、财政和人道主义援助。2022年2月27日，俄罗斯发动“特别军事行动”后的第3天，美国国防部即列出了承诺向乌克兰提供的武器装备清单。其中特别引人注目的是经过多个磋商回合，于2023年初提供的31辆M1艾布拉姆斯坦克，拜登总统将其描述为“世界上最强大的坦克”，其功力和性能可以与德国的豹式II坦克相比。与此同时，美国还与欧洲伙伴国和乌克兰等国家组成了一个乌克兰防务联络小组，旨在加强安全援助方面的协调。

自2014年克里米亚被并入俄罗斯以来，截至2023年2月3日，美国已向乌克兰提供了大约320亿美元的军事援助，用于设备和培训，“帮助乌克兰维护领土完整，确保边界安全，并改善与北约的互操作性”。其中自2021年1月以来的约300亿美元，以及自俄罗斯对乌克兰发动战争以来的约293亿美元，是在拜登政府期间授权的。此外，美国还分享了卫星图像和分析等情报，以支持乌克兰的反攻。

此外，美国还进行了相关的军事部署，包括在2022年春季耗资96亿美元向欧洲部署约1.8万名士兵，以加强防御和威慑俄罗斯。

美国向乌克兰提供的大部分军事援助是通过三个途径进行的：

1. 由总统从现有国防部库存中提取武器装备。

截至2023年2月20日，拜登总统先后32次通过提取美国国防部现有库存的国防物资和服务，向乌克兰提供了192.2亿美元的军事援助。

2. 美国国防部乌克兰安全援助计划（USAI）。

乌克兰安全援助计划是美国对采购新防御能力的授权。例如，2023年1月25日，美国宣布为乌克兰采购一个营的M1艾布拉姆斯坦克，价值4亿美元。2022财年，该项目的拨款用途包括情报和后勤支持、工资、物资和武器替换。

3. 根据美国武器出口控制法（The US Arms Export Control Act，AECA）进行外国军事融资（FMF），由美国国务院负责批准。符合条件的国家可以通过对外军事销售或直接商业合同，购买美国国防用品、服务和培训。美国对乌克兰的武器销售也是通过对外军事销售制度下政府间销售进行的。截至2023年1月，这一系统下的销售额为5.959亿美元；从2015年到2020年，美国通过直接商业销售向乌克兰出口了2.74亿美元以上的国防物品和服务。

自2014年以来，美国国务院和国防部的联合项目——全球安全应急基金，已为乌克兰提供4200多万美元的培训、咨询服务和设备，用来支持其提升特种作战部队、国民警卫队和军事医疗人员战术、作战和机构的能力。此外，国防部还在其安全合作项目下为乌克兰军官提供专业培训，包括合作伙伴能力建设、机构能力建设和国际军事教育与训练。2022年4月，美国宣布恢复2015年创建的乌克兰联合多国训练小组的训练任务，以训练乌克兰境外的乌克兰军队如何操作美国和盟国的武器系统。

2022年4月28日，美国国会通过了《2022年乌克兰民主防卫租借法案》（The Ukraine Democracy Defense Lend-Lease Act of 2022），拜登总统于5月9日（即俄罗斯卫国战争胜利日）签署成为法律。该法案暂时免除了2022和2023财年总统授权美国政府“向乌克兰政府或受俄罗斯联邦入侵乌克兰影响的东欧国家政府借出或租赁国防物品的要求，以帮助加强这些国家的国防能力，保护其平民免受潜在或正在进行的入侵。”该法案的通过，可以使美国政府在首次给予乌克兰37亿美元的援助之后，能够顺畅地再向乌克兰提供总数为330亿的新援助。这是美国国会在1941年第二次世界大战期间通过《租借法案》（全名为《促进美国国防法案》）之后，历史上第二次使用“租借法案”。

根据美国国际开发署的数据，截至2023年1月，美国已向乌克兰政府提供120亿美元的直接预算支持，以帮助缓解乌克兰严重的预算赤字。这些支持旨在维持基本的政府服务，包括医院、学校和公用事业。美国承诺的直接预算支持仅次于欧盟，但远远领先于所有其他国家。

美国国际开发署对乌克兰的人道主义救援主要集中在5个方面：在乌克兰部署灾难援助反应小组；提供重要的救援物资；应对紧迫需求，包括应对网络攻击，保护公民社会和独立媒体；援助流离失所的难民；与国际社会协调，向乌克兰提供技术支持。

自俄乌冲突爆发以来，截至2023年1月25日，美国国际开发署已向乌克兰提供98.8亿美元的发展和人道主义援助。在2022年财年，美国国会批准了670多亿美元的对乌克兰援助预算。

2022年3月25日，拜登总统和欧盟委员会主席冯德莱恩宣布成立一个美国-欧盟能源安全联合工作组，以实现欧盟液化天然气供应的多样化，减少对俄罗斯天然气的进口。同时美国还与七国集团合作，把俄罗斯海运原油出口格价限制在每桶60美元，若有违反，将通过修改海上运输保险政策予以制裁。

三、美国对俄罗斯的制裁

美国对俄罗斯的制裁，是有史以来对一个世界主要经济体最大规模的制裁和出口管制措施，包括对个人和实体的制裁、对金融机构的全面封锁、出口管制、扣押俄罗斯在乌克兰的资产等。

俄乌冲突一爆发，美国就立刻宣布对俄罗斯总统普京和对“特别军事行动”负有直接责任的3名俄罗斯联邦安全理事会成员实施制裁，即外交部长拉夫罗夫、国防部长绍伊古和俄罗斯联邦国防部第一副部长兼武装力量总参谋长格拉西莫夫。2022年3月3日，美国国务院把普京的发言人佩斯科夫列为制裁对象，得到俄罗斯情报机构支持的26名个人和7家实体也被列入制裁名单。美国国务院还宣布限制向19名俄罗斯寡头及其47名家族成员和亲密伙伴发放签证。

同时，美国国务院制裁了俄罗斯22家与国防相关的公司，主要针对的是为俄罗斯军方开发和生产设备的实体。美国还对包括俄罗斯天然气工业股份公司在内的13家，对俄罗斯经济至关重要的国有企业实施新的融资限制，禁止它们通过美国市场进行融资。

在2022年2月22日俄罗斯实施“特别军事行动”几天之前，美国已冻结了俄罗斯两家金融机构与美国金融体系有关的所有资产，2月28日，又切断了俄罗斯最大银行与美国金融体系的联系，并对另外4家俄罗斯主要金融机构实施全面封锁制裁。迄今，俄罗斯最大10家金融机构都处于美国的制裁之下，目的是促使俄罗斯资本外逃、货币贬值、通货膨胀加剧、借贷成本提高，以及减少其进入全球金融市场的机会。

美国还对俄罗斯实行了出口管制措施，切断俄罗斯关键行业获得美国关键技术的途径，包括半导体、电信、激光、航空电子设备和海事技术。这些措施主要针对的是关乎俄罗斯长期战略利益的国防、航空和海事工业。

美国商务部对支持俄罗斯炼油能力的石油和天然气开采设备实施出口管制。 由于俄罗斯政府收入的很大一部分来自石油和天然气销售，这些措施将降低俄罗斯筹集资金支持军事行动的能力。

根据白宫2023年2月22日的报告，在过去一年里，美国已经实施或扩大了2000多份制裁清单和375份出口管制实体清单，其中包括支持俄罗斯战争机器的主要国有企业和第三国行为体，并对可能支持俄罗斯国防工业基础的军事和工业产品实施越来越广泛的限制。此外，美国国会还取消了俄罗斯的永久正常贸易关系地位及在国际贸易中的特权，并提高进口到美国的数百种俄罗斯产品的关税。

2022年3月2日，美国司法部成立了“盗贼缉捕行动特别小组”，以扣押涉嫌犯罪的俄罗斯精英的资产。2022年3月16日，美国司法部和财政部共同发起成立了俄罗斯精英、代理人和寡头工作组；澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和欧盟委员会也是该工作组的成员国。工作组的任务是调查和起诉普京的盟友，并没收他们的资产，截至2022年6月，它已拦截或查封了超过300亿美元的“非法资产”。

2022年6月21日，田纳西州民主党众议员科恩提出《将寡头资产用于乌克兰胜利法案》。该法案授权司法部长把被没收的俄罗斯寡头资产用于乌克兰重建工作，并被作为修正案纳入《2023财年综合拨款法案》第1708节。2022年12月29日，《2023财年综合拨款法案》经拜登签署成为法律。

四、美国在多边机构对俄罗斯的打压

美国在多边机构中与欧盟和其他伙伴国合作，共同采取在国际机构中打击和孤立俄罗斯的行动，包括联合国安理会和联合国大会、国际法院、世界贸易组织、20国集团（G20），以及北大西洋公约组织。

2022年2月25日，即俄乌冲突爆发的第二天，美国向联合国安理会提交了一份决议案，要求俄罗斯停止战争并撤军。美国与乌克兰和伙伴国合作起草一份题为“促进对乌克兰侵略的补救和赔偿”的联合国大会决议，要求俄罗斯对入侵乌克兰的违反国际法的行为负责，11月14日，该决议案以94票赞成、14票反对、73票弃权获得通过。在与盟友和伙伴国的合作下，美国在联合国经济及社会理事会四个附属机构中质疑俄罗斯2022年的候选资格，在国际舞台上进一步孤立俄罗斯。

美国支持2022年3月16日国际法院要求俄罗斯停止入侵的临时命令，并于3月23日指控俄罗斯犯有战争罪（美国和俄罗斯都不是国际法院规约的缔约国）。美国国务院宣布启动一个新的冲突观察站，“以捕捉、分析并广泛提供俄罗斯在乌克兰犯下的战争罪行和其他暴行的证据。”该计划初始资金为600万美元，未来的资金将来自欧洲民主恢复力倡议。2022年3月，白宫宣布为该基金提供至少3.2亿美元的资金。这个新的冲突观察站项目是美国政府在国家和国际层面的一系列努力的一部分。

美国加入欧盟以及世贸组织其他12个成员国的行列，于2022年3月14日宣布，将停止给予俄罗斯世贸组织赋予的贸易特权，并停止推动白俄罗斯加入世贸组织。此外，美国还一直试图通过一系列多边机构，包括联合国全球粮食、能源和金融危机应对小组、七国集团全球粮食安全联盟以及欧盟，应对俄乌冲突对全球粮食安全的不利影响。

2022年4月6日，美国财政部长耶伦在美国众议院金融服务委员会就即将召开的G20财长和央行行长会议举行的听证会上提出，应将俄罗斯驱逐出20国集团（G20）论坛，如果俄罗斯官员出席，美国将抵制部分G20会议。虽然俄罗斯仍然是G20的一员，但G20领导人在2022年11月印度尼西亚巴厘岛会议（俄罗斯派外交部长出席）后发表的宣言，表达了大多数G20成员国对战争的强烈谴责，以及对局势和制裁的不同意见。

美国积极协调北约对俄乌冲突的集体回应，在欧洲部署了更多军队，同时明确表示北约不是共同交战方。2022年4月26日，美国宣布成立乌克兰防务联络小组，即美国与北约内和北约外盟友的会谈，大约每月在德国拉姆施泰因空军基地举行一次，以协调对乌克兰防御能力的支持。在该小组的主持下，2022年11月，美国与荷兰合作，出资从捷克国防工业库存中向乌克兰转让了90辆经过大修的T-72B主战坦克，总价值约为9000万美元，以进一步增强乌克兰的装甲作战能力。

五、俄乌冲突迄今带来的后果

虽然人们很难预测未来战争的胜负和战争将以何种方式结束，但有一点是肯定的，即这场战争“标志着30年的全球化进程以及使之成为可能的所有国际合作戛然而止”。它不仅威胁到欧洲的稳定，还影响到包括中东和非洲在内的全球粮食安全和能源安全，并将因此深刻影响未来的国际关系。已经可见一些端倪。

欧洲在安全上将更加依赖于美国。这场战争再次确认欧盟在欧洲安全问题上的中心地位，以及美国的首要地位，凸显了美国作为欧洲安全保障者不可或缺的领导作用，也让北约盟国重新认清一个现实：它们只能在美国的保护伞下保护自己。尽管欧盟有各种计划和雄心，但始终未能实现战略自主。

战争加速了北约的扩大。芬兰和瑞典这两个以往为避免与俄罗斯对抗而拒绝加入北约的国家，毫不犹豫地选择加入北约。与北约其他一些新成员国不同，这两个国家都拥有较强大的军事力量，它们的加入使波罗的海实际上成为北约的“内湖”，也会使未来俄罗斯的国防计划大大复杂化，并导致欧洲力量平衡决定性地向北约倾斜。乌克兰虽然尚不能马上加入北约，但它在短短3个月内便获得欧盟候选国地位，迈出了加入欧盟的重要一步。

如何应对核威胁的问题，再次成为美国内外讨论的焦点。2023年3月28日普京宣布俄暂停履行《新削减战略武器条约》，西方国家在做出如何支持乌克兰的决定时，不得不对俄罗斯的暗示有所忌惮。拜登警告说，核世界末日的风险达到了自1962年古巴导弹危机以来60年来的最高水平。

由于俄罗斯和乌克兰是全球能源大宗商品的两个主要供应国，两国之间爆发的冲突导致发展中国家和发达国家的许多供应中断或短缺。能源供应链发生深刻变化，最根本的变化是欧洲不再依赖俄罗斯天然气，即使战争结束，欧洲消费者与其主要供应商之间的信任也已经崩塌。欧洲在寻找俄罗斯之外的其他能源来源。同时因一些国家过度依赖中国供应可再生能源材料，引起欧洲的担忧，并已产生了连锁地缘政治影响。例如，一些非洲国家，例如莫桑比克和尼日利亚，突然之间发现自己受到西方的重视，因为欧洲国家希望借助于非洲能源来实现能源转型。

为了解决制裁俄罗斯之后的全球能源供应问题，美国不惜与它深恶痛绝的伊朗和委内瑞拉重谈石油交易。2022年2月，拜登政府恢复了对伊朗的制裁豁免，允许各国与伊朗在民用核项目上进行合作。自2023年1月以来，拜登政府一直在与伊朗讨论新核协议框架。此外，以往美国历届政府都严厉制裁委内瑞拉政府，并限制委内瑞拉对美国的石油出口。但在全球能源市场因俄乌冲突而动荡之际，拜登政府立即派遣美国高级代表团前往委内瑞拉，美国政府可能放松对委内瑞拉的制裁，允许美国石油生产商恢复在委内瑞拉的业务。

俄罗斯一直是天然气的供应大国，即使在冷战、苏联入侵阿富汗和20世纪80年代的核危机期间，俄罗斯都始终保持着世界天然气供应大国的地位。但是，欧洲目前采取的政策将可能削弱俄罗斯能源武器的效力，尽管欧洲用其他能源来取代俄罗斯石油和天然气将使其付出巨大成本。

俄乌冲突期间，俄罗斯通过高油价获得了短期收益，与战前相比，其石油和天然气收入比战前增加了28%。但是，由于通往欧洲的输油管道目前处于闲置状态，俄罗斯不得不在更远的地方寻找新客户，以避免资产搁置和进一步的经济恶化。它已经取得了一些成功：中国和印度目前成为俄罗斯最大的石油进口国，2022年2月4日，中俄签署第二份长达30年的天然气供气协议。随着新协议的签定、可再生能源供应量的增加，以及全球能源供应链的变化及呈现出的脆弱性，全球能源市场已经发生了根本性变化。

由于俄罗斯和乌克兰都是全球粮食和化肥的主要出口国，战争导致全球粮食链中断，并将粮食价格推至历史高点，造成了全球粮食供应紧张。2023年3月，世界粮食计划署官员表示，“世界面临着前所未有的全球饥饿危机”，82个国家的3.45亿人面临严重的粮食不安全问题。粮食危机和能源危机是相互联系的，高油价推高了化肥价格和运输成本，反过来又挤压了农民的利润，同时提高了消费者的食品价格。

毋容置疑，这场战争暴露了俄罗斯许多军事弱点。西方对俄罗斯实施的经济制裁，无论从力度还是广度来说都是前所未有的，制裁导致从苹果到麦当劳的数千家外国公司终止或压缩了在俄罗斯的业务。据估计，这次资本外逃加上数十万俄罗斯公民逃离本国，大约有1万亿美元以“资本外逃”的方式离开了俄罗斯。

随着时间推移，欧洲对俄罗斯石油和天然气依赖的减少，俄罗斯在战后重建其军事力量的能力将会进一步被削弱。战争对国家实力的影响、各国力量对比的变化，以及国际关系的重组，将是不可避免的。

六、战事长期化将干扰美国的全球战略

世所公认，美国是俄乌冲突最大的受益者。但是，美国的战略分析家们越来越意识到，俄乌冲突长期化将会干扰美国未来的全球战略。美国作为最大受益者的地位能维持多久？美国对乌克兰除直接参战之外倾尽全力的支持能够持续多久？这些成为美国国内日益引人注目的争论问题；一些国内外因素也迫使美国决策者正视这样的问题。

战争刚发生时，美国皮尤研究中心2022年3月对10441名美国成年人进行的民调发现，在俄乌冲突爆发3周之后，近一半的美国人（47%）赞成拜登政府对“俄罗斯入侵”的处理。两党比例几乎相同，即51%的共和党人和倾向于共和党的独立人士、50%的民主党人和倾向于民主党的人，认为“俄罗斯的入侵”是对美国利益的“重大威胁”。此外，美国对俄罗斯和乌克兰的政策在几个方面得到跨党派的支持。

然而，在战争持续一年以后，美国成年人中对战争和政府作为的看法出现了更多分歧。2022年3月，认为俄罗斯入侵乌克兰是对美国利益重大威胁的美国人比例，从一年前的50%下降到35%，而共和党人持此看法的比例，从51%下降到2023年1月的29%。

此外，共和党人中认为美国向乌克兰提供了太多援助的比例，从2022年3月的9%上升到2022年5月的17%、2022年9月的32%，再到2023年1月的40%，这与共和党人更少将这场战争视为对美国的重大威胁有关。

可以预料，随着战争的持续和对美国资源的消耗，美国公众对战争的支持和耐心都会有所减弱，就如美国参与的历史上的长期战争情况一样。

国会中右翼共和党人的反对声也逐渐增多。2022年4月，在美国国会中讨论对乌克兰使用《租借法案》时，所有100名参议员都投了支持票，但在众议院中，10名共和党众议员投了反对票，他们大多是极右翼自由党团成员。这种情况还在发酵。

2022年，共和党在中期选举后控制了第118届国会的众议院，并寻求在2023年6月之前在国会中达成提高美国联邦债务上限的协议，目的是未来逐步减少政府财政赤字。秉持“美国优先”理念的极右翼共和党人想要优先将资金转向解决美国南部和墨西哥边境的非法移民问题，而拜登总统寻求提高债务上限，以便能顺畅地批准对乌克兰的援助拨款。因此，如果拜登政府不能在2023年春季，争取到国会就2024年财年提高政府债务上限达成协议，美国未来削减对乌克兰的援助并非完全不可能。

对美国政府债务上限的限制带来政府在不同开支项上的竞争。资助企业的半导体研发需要资金，扩大军费开支需要资金，支持教育和社会福利需要资金，阻止非法移民也需要资金。目前，美国对乌克兰的援助已相当于美国交通部、劳工部和商务部预算的总和。据一位批评者说，五角大楼的预算充斥着浪费，尽管有些人声称国防开支可以创造就业机会，但数据显示，在医疗保健、教育或清洁能源上花费10亿美元，可以比在国防上花费10亿美元多创造数千个就业机会。

世界上的大多数国家都拒绝选边站。英国皇家国际事务研究所亚太项目主任布兰德说，尽管西方许多人希望俄罗斯的入侵能让发展中国家团结起来，支持“以规则为基础的秩序”，但亚洲在很大程度上拒绝西方将这场冲突描述为强权与正义之间的斗争。虽然西方国家集体谴责和制裁俄罗斯，支持乌克兰，但几乎整个南半球国家都拒绝选边站。南半球的许多其他国家认为俄罗斯是一个可以做生意的大国，并指责美国虚伪，因为它过去在越南、伊拉克和阿富汗发动了战争。这使美国吸引非洲、拉丁美洲、东南亚以及其他地区国家建立经济和战略关系的意图难以实现。

战争目标上的差异令美国面临两难。俄乌冲突持续一周年之际，在讨论如何结束战争时，不仅无人能预料战争将以什么方式结束，而且还发现，由于乌克兰与俄罗斯的诉求水火不相容，在很大程度上使得战争前景难以预料。在双方都有自信有机会取得战场胜利的情况下，任何一方都不会轻言放弃战斗。这使西方国家担心，宣称乌克兰与西方世界的利益完全一致，会助长乌克兰获得全面胜利的梦想，从而导致战争长期化。而乌克兰的全面胜利在西方看来是难以实现的。这就使一直坚定支持乌克兰的美国面临了一个关键问题：战争何时、以何种方式结束符合美国的利益？

日益明显的是，乌克兰与美国及北约的目标正逐渐拉开距离。前国务卿基辛格在2022年5月15日的达沃斯会议上表示：乌克兰应当接受放弃部分领土，与俄罗斯达成和平协议，并立即结束目前已持续3个月的战争；未能重启与俄罗斯的谈判并继续与莫斯科对抗，可能会对欧洲的长期稳定造成灾难性后果。基辛格的话表明美国国内存有这样的观点，而这引起了乌克兰总统泽连斯基的强烈反对。

尽管拜登政府把乌克兰视为美国人道主义事业的一部分，也视其为全球自由与专制战争的前线国家，但美国在乌克兰的实际利益是有限的，这体现在：

第一，防止冲突蔓延到乌克兰以外的地区符合美国的利益，因为美国不愿卷入与俄罗斯的直接战争；

第二，美国始终希望在战争之后仍能保有美俄之间就共同关心的重大问题（特别是军备控制问题）进行接触和对话的机会；

第三，美国非常忌讳把俄罗斯逼到寻求与中国建立永久联盟的境地，因为这可能导致一个所谓“真正的欧亚霸权”的崛起，对于美国来说，这将是一场更大的悲剧。

为此，一些人建议，美国必须改变其对乌克兰战争目标的放任，转而采取为双方结束战争创造动力的政策。出于同样的原因，美国也需要找到一种与俄罗斯重启对话的方式，并给予俄罗斯足够的诱惑来结束冲突。

随着战争的进行，西方联盟的内部分歧变得更加清晰。对乌克兰给予最坚定支持的是北美及英国、波兰和波罗的海国家，而欧洲大国（德国、法国和意大利）却表现得更加谨慎。这反映了西方与乌克兰之间明显的利益差别。

虽然俄乌冲突刺激了欧洲的团结和北约的复兴，但美国逐渐发现，欧洲采取更多行动的决心正在减弱，长期以来在安全问题上搭便车的习惯正在重现。而且即将到来的欧洲经济衰退可能会加剧这些趋势。面对战争带来的经济后果，包括西方的制裁和俄罗斯将能源和食品供应武器化，维持西方团结将变得越来越困难。

在那些坚定地认为中国是美国最大战略竞争对手的美国分析家看来，如果欧洲对美国的依赖状态持续下去，美国会继续在欧洲过度使用自己的能力，结果会使其在亚洲有效制约中国的能力受到影响。他们认为，战争长期化将干扰美国在印太地区的目标，这对于美国的大战略来说将是一个根本性的错误。此外，批评者认为，因乌克兰战争而变得更弱的俄罗斯，可能会更加依赖中国，同时被迫支持中国在亚洲的政策，而这也将加大美国在亚洲与中国竞争的难度。

美国的战略重点仍然是重返亚太，加强与中国的战略竞争。如果美国深陷于欧洲的长期冲突，将干扰美国的整体战略。美国长时间把关注力放在俄乌冲突上，最终可能会干扰美国阻止“新的欧亚霸权崛起”的目标。

综上所述，在美国及其盟友试图使中国经济增长放缓、限制中国地缘政治影响力、阻止其崛起为同等的竞争对手之际，俄乌冲突的长期化将扰乱美国以遏制中国为目标和将印太地区作为战略重点的全球战略，使之不能顺利实施。

原文字数约22000字，刊于《全球治理与发展研究报告》2023年第1期

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