欧盟碳边境调节机制对中国经济的影响

作者简介：文韵，加拿大西门弗雷泽大学博士，英飞咨询高级经济分析师；吕郢康，北京农业大学经济学博士，英飞咨询经济分析师；李文婷，福建农林大学硕士；许文立，经济学博士，安徽大学经济学院、安徽生态与经济发展研究中心研究员。

『摘要』

欧盟碳边境调节机制（CBAM）是世界第一个应对气候变化的“碳关税”法案，其目的是通过贸易政策手段解决气候政策不对称所带来的碳泄露问题，并加强欧盟在气候变化治理上的主导权。中国是欧盟主要的贸易伙伴之一，CBAM的实施将对中国高耗能行业生产和出口带来巨大的挑战。本文采用全球可计算一般均衡模型（GTAP）对CBAM进行测算，评估该法案对中国宏观经济及行业在短期和长期的潜在影响。量化研究结果表明，CBAM对中国宏观经济的负面影响可控，但对中国出口有较大冲击。中国出口欧盟减少的份额主要转移至越南、印度、俄罗斯等发展中经济体及北美国家。在行业部门方面，中国CBAM涉及行业的产出、就业、投资、出口均受到负面冲击，但先进制造业的经济指标却有所上涨，说明初级产品的生产和投资份额逐步转移到产业链中高端，CBAM实质上有利于中国产业结构升级。碳排放方面， CBAM涉及的中国基础制造业部门因产出波动碳排放也出现下降。中国企业应主动进行脱碳技术升级，加快碳减排以应对欧盟所设置的行业“绿色门槛”，并适应绿色贸易的转型趋势。

『正文』

近年来，欧盟加快出台一系列绿色发展和应对气候变化的政策。2019年12月，欧洲委员会推出新的增长战略《欧洲绿色新政》，设定欧洲到2050年成为首个气候中和大陆的目标。《欧洲绿色新政》是欧盟气候战略又一重要里程碑，该新政首次提出碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM）作为降低碳泄漏风险的政策工具。2021年3月，欧洲议会通过了《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制(CBAM)》。2021年7月，欧盟委员会正式提交《建立碳边境调节机制》提案。2022年7月，欧委会提交CBAM立法草案，同年12月，欧洲议会与欧洲理事会达成CBAM临时协议。2023年4月欧洲议会、欧盟理事会先后投票通过欧盟碳边境调节机制，完成立法程序，该法案具体生效日期为2023年10月1日。

作为全球首个以“碳关税”应对气候变化的法案，CBAM将对全球贸易格局产生深远影响，并将迫使欧盟主要贸易伙伴实行碳市场改革。CBAM成为新的贸易治理准则，说明碳减排已成为影响世界贸易和国家竞争力的主要因素。同时，CBAM的出台也给减排机制及技术发展尚不完善的发展中国家带来较大的冲击，由此也引发对其单边贸易保护主义的质疑。中国是欧盟主要的贸易伙伴之一，CBAM将对中国高耗能行业生产和出口带来巨大的挑战。

一、CBAM政策核心内容

气候变化已成为全球治理的重要议题。欧洲是全球温室气体排放最多的经济体之一，其历史累计温室气体排放量约占世界总量的25%。同时，欧盟一直以来也在应对气候变化领域处于引领地位。2005年，欧盟出台世界上第一个强制碳减排政策工具——“碳排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，以下简称 EU ETS）”，对能源和工业等部门制定碳排放配额，并允许企业之间按照市场原则交易配额。欧盟ETS最大的缺陷是无法对欧盟外的国家企业产生约束，导致欧盟企业与没有排放标准的国家和地区的生产商相比缺乏价格竞争力。随着配额价格上涨以及免费配额的逐步削减，欧盟境内企业将投资和生产转移到碳排放限制较少的境外国家，使得碳泄露风险不断升高。

2019年欧盟出台的《欧洲绿色协议》提出，到2030年碳排放较1990年减少至少55%的目标，提出了包括以碳边境调节机制实现碳减排目标等在内的一系列政策工具。欧盟在2021年7月发布的“Fit for 55”一揽子立法提案中，正式提出CBAM立法草案，经多方协议欧盟碳边境调节机制于2023年4月18日在欧洲议会获得通过，4月25日在欧盟理事会获得通过。

具体来说，CBAM政策目标是基于以下考量：

第一，通过贸易政策手段解决气候政策不对称带来的碳泄露问题。由于欧盟减碳目标较为激进，碳交易价格不断上升，同时碳排放免费配额逐步减少，欧盟各国国内产业面临较高的生产成本。在严格的减排市场制约条件下，碳密集型行业或厂家选择将生产转移至碳排放约束较低的国家和地区，或进口相关商品进行替代。CBAM机制旨在利用进口关税，确保欧盟的进口商品碳抵消成本不低于ETS机制下相同商品支付的碳交易成本，防范碳泄漏风险问题。

第二，提升本土产业竞争力，吸引制造业回流。CBAM通过增加进口商成本，变相削弱进口商品竞争力，有助于本土企业维持或增加市场份额与利润，在一定程度上吸引外迁的工业回流，推动欧盟再工业化进程，也可减少欧盟对海外产业供应链的依赖。然而国际上围绕碳关税的议题一直存有争议，尤其是发展中国家对CBAM提出了抨击，认为其具有贸易歧视性和不公平性，是贸易壁垒的行为；CBAM机制将扭曲商品生产、贸易、价值链各环节，破坏发展中国家比较优势，不利于发展中国家优势行业参与国际分工与贸易。

第三，实现本土气候改革目标，提升欧盟在全球气候治理中的话语权与领导力。欧盟一直以来都在全球气候治理中占据主导地位。但在新冠疫情的冲击下，以及对俄罗斯实行制裁引发能源困境的压力下，欧盟在全球经济中地位有所削弱。为了摆脱传统能源的对外依赖性以及开拓新的经济发展动力，欧盟积极寻求新能源转型机遇，重塑能源产业价值链，并占据新能源产业链的优势地位。CBAM既是推行本土碳市场改革的重要政策举措，也可以倒逼其他国家跟随欧盟气候治理标准，从而实现步调一致的气候行动。同时，CBAM将为欧盟带来额外的税收收入，缓解欧盟财政紧张状况，并可将收入运用至应对气候变化相关的能源产业中，推动欧盟低碳转型发展。但对发展中国家来说，CBAM是以欧盟行业碳排放标准及碳价为准的，将形成欧洲市场特权及欧盟对全球碳定价的决定权。而且CBAM所涉及的行业脱碳技术需要大量资金投入，无疑会增加发展中国家的财政负担。同时，CBAM忽视了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》中规定的全球各国“共同但有区别的责任”原则，事实上各国在应对气候问题上的目标及减排阶段差异难以在短时间内实现协调统一。

从实施内容来看，CBAM使用欧盟规定的碳排放核算和认证方法，以特定配额和证书方式对进口到欧盟特定类别货品的碳排放量进行核准、定价并征收关税。CBAM将遵循由点到面、由宽到严的实施路径。根据协议，CBAM将于2023年10月1日生效，此后三年为过渡期，在此期间生产商需提交每年进口产品隐含的碳排放数据。2026年欧盟将正式征收“碳关税”，而欧盟碳市场将从2026年开始削减免费配额，直至2034年全部取消。CBAM第一批征收关税行业覆盖碳泄露风险最高的行业，包括主要的排放密集型工业产品钢铁、水泥、电力、化肥、铝、氢气以及特定条件下的间接排放和上下游产品，所覆盖的行业排放总量约占欧盟总排放量的40%。

现阶段CBAM所涉及的隐含碳排放计算主要基于产品生产中的直接排放，但在过渡期后，间接排放或将会被纳入隐含碳排放的计算中。同时，在过渡期结束后欧盟将评估是否将CBAM的征税范围扩大到其他有碳泄露风险的商品，包括有机化学品及更多下游产品。

随着CBAM的出台，其他主要发达经济体也在加紧酝酿碳关税的出台。2022年6月，美国多名参议员提出了《清洁竞争法》（Clean Competition Act，简称CCA），计划对进口商品征收二氧化碳排放费用，即美国版的碳边境调节机制。CCA征税逻辑是以美国产品的平均碳排放水平为基准，对超过基准的进口产品和本国产品征收碳税。尽管CCA距离立法通过还有一段距离，但欧美的立法过程说明将气候议题和环境保护纳入贸易和投资等经济活动和政策制定过程中正在成为全球趋势，发展中国家将不得不实行产业结构的低碳转型，这是中国企业生产、外贸决策以及地方政府政策制定中不能忽视的变化。

二、CBAM对中国的影响

欧盟是中国第二大出口市场，欧盟在贸易政策上的低碳战略对中国的出口将产生深远影响。虽然近年来我国单位GDP碳排放显著下降，但总体碳排放强度显著高于欧盟和其他发达经济体。据统计，我国目前的单位GDP排放强度是欧盟的4.4倍，是美国的3.1倍。欧盟碳边境调节机制将大幅提升中国高耗能产业生产和出口成本，从而也会改变国际贸易结构。从中国对欧盟出口的CBAM各行业数据看，2022年中国出口欧盟的CBAM商品总额为199.6亿欧元，是欧盟进口CBAM商品中进口额最高的国家。但中国出口欧盟的CBAM商品总额占中国出口欧盟总额比例较小，仅为3.2%。

从具体的行业贸易数据看，中国与欧盟没有电力贸易，因此对电力部门影响现阶段可忽略不计。CBAM对中国钢铁、铝产品影响相对较大。中国是全球钢铝生产大国，生产原铝和初钢占全球生产份额的57%。中国一直以来都是欧盟钢铁、铝产品的主要进口来源国。2021年中国出口欧盟的钢铁、铝产品贸易额分别为55.8亿、11.5亿美元，占欧盟进口总额8.3%和4.7%。同时，欧盟是中国钢企出口利润较高市场，中国对欧盟吨钢出口单价位居各出口市场之首。疫情后由于欧盟钢铁需求激增，欧盟本地钢材价格在近一年时间内上涨了130%，中欧钢铁产品价差达到了历史最高水平。但近年来，受国内钢材需求上升影响，中国钢铁出口量呈下降趋势。欧盟碳关税将进一步影响中国钢企出口及利润份额。

据测算，CBAM将导致中国向欧盟出口钢铁成本增加约25%，铝成本增加约9%。目前我国钢铁、铝等出口企业正大力发展脱碳技术，出口行业的单位产品含碳量在国内属较低水平，因此CBAM或将倒逼我国钢铝产业的减碳力度，对行业长期可持续发展有正面作用，有助于我国企业适应贸易绿色化规则以形成新的出口竞争力。

中国要适应新的贸易规则和形式，需要重点评估碳关税对本国宏观经济、出口、投资等方面所带来的影响，不断加强脱碳技术的开发和投入，巩固市场竞争力和实现贸易产业升级。

从欧盟进口的总体数据看，CBAM涉及的行业主要进口来源国基本上是碳排放密集的发展中国家或地区，因此CBAM将对这些发展中国家和国家高能耗行业形成较大的冲击，削弱它们在这些行业领域的成本优势和竞争力。

欧盟能源结构转型对中国新能源行业带来了机遇，尤其是对中国光伏、动力电池、新能源汽车等已建立起生产优势的新能源行业来说，欧盟巨大的市场需求将带动这些行业对欧洲出口。但CBAM将增加制造业原材料成本，对中国新能源制造带来不同程度的影响。

具体来说，现阶段欧洲新能源转型需要大量中国光伏产品，基于欧盟自身利益需求，中国的光伏组件被默认为“零碳进口”，因此CBAM短期及长期扩大行业覆盖的方案对于中国光伏组件产品出口并未带来碳关税的负担。

中国新能源汽车近几年也保持强劲的出口趋势，欧盟是中国新能源汽车出口主要市场之一。中国新能源汽车具备显著成本优势，尤其是电池、电机等核心部件生产达到世界领先水平，在新能源汽车行业标准方面具有更大的话语权。欧盟2035年起禁止生产与销售燃油车的规定，对我国新能源汽车带来新的发展机遇。但新能源汽车及电动电池生产需要大量钢、铝等高耗能原材料，CBAM将拉升汽车上游原材料成本，影响中国新能源汽车供应链的低成本优势。未来CBAM或将覆盖非生产相关的间接排放，这将直接冲击中国新能源汽车生产和出口，增加新能源汽车的出口碳成本。

欧洲新能源转型对中国新能源行业带来机遇的同时，也将在未来带来更大的竞争压力。为了加强欧盟本土新能源制造业的竞争力，欧盟在宏观和具体行业政策层面出台了一系列的新能源行业促进法案。除了碳边境调节机制政策以贸易手段保护本土碳密集工业外，欧盟在新能源行业领域也将加大政府干预力度，对本土企业提供财政、行政支持，以扩大欧洲企业在新能源供应链方面的影响力。欧盟《净零工业法案》计划大幅提高欧洲本土可再生能源制造的生产力，行业覆盖风能、电池、太阳能电池板、可再生氢等清洁能源技术领域。在新能源生产方面，欧盟也提出了更高标准的碳核算要求。例如欧盟《新电池法》中要求电动电池进口商需要向欧盟汇报电池生产的碳足迹，这对中国相关企业提出了更加严苛的市场准入要求。

包括CBAM在内的欧洲应对气候变化政策对中国新能源行业是一把双刃剑，它一方面刺激了中国新能源行业的出口需求，但另一方面将增加新能源行业供应链的成本，削弱中国新能源企业的成本优势。同时，中国新能源企业将面临欧盟更高的减碳标准，这将形成新的市场壁垒，阻碍中国新能源企业在欧洲市场的发展。为了应对欧美更为严格的气候变化应对政策及工业保护主义，中国新能源行业需要加强供应链脱碳管理，提高产品生产周期的“绿色”标准，提升中国企业在新能源产品供应链的地位和话语权。

我国于2021年7月正式启动全国性碳排放权交易体系，是全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。目前我国碳市场仅覆盖电力部门，纳入重点电力企业超过2000家，这些企业碳排放量超过45亿吨二氧化碳。这一交易体系首次将温室气体控排责任从国家转变到企业，通过市场机制倒逼企业低碳转型。

欧盟碳市场则是全球最早启动的碳市场，其碳排放权交易系统覆盖欧洲经济区（EEA）内电力、制造业和航空业约45%的排放。欧盟碳市场是目前全球交易最活跃的碳市场，其换手率高达417%。同时，欧盟碳价格也居全球所有碳市场配额价格首位。尤其在能源危机影响下，欧盟碳价持续上涨，于2023年2月突破100欧元/吨，创历史新高。为了与CBAM的减排目标保持一致，欧盟碳排放交易体系将进行更激进的改革，包括将碳市场覆盖范围内的行业减排目标提升至62%。在较为完善的碳市场交易机制下，欧盟减排效果明显，2022年欧盟与能源相关的碳排放量下降了2.5%，是全球唯一出现碳排放量下降的主要经济体。但在高碳价影响下，欧盟的能源成本进一步推高，导致欧盟能源密集型行业产能下降，同时也加剧了欧元区的通胀。

与欧盟相比，我国碳市场交易体系尚处于发展初级阶段，在规模、效应、覆盖范围、活跃度、碳监测和核算制度等方面与欧盟存在较大差距。根据CBAM规定，欧盟ETS配额价格与进口商在原产国已支付的碳价之差是清缴CBAM证书的基础，碳价差别越大，说明需要按照欧盟碳价水平补足的碳价差异越多。我国碳定价与欧盟相差近十倍，巨大的碳价差异将会大幅增加国内厂商的出口成本，使得国内碳价受到欧盟牵制。目前欧盟尚未明确对其他国家碳交易市场和碳定价的认可标准，如果欧盟不能以客观、公正、公平的碳测算标准对国内碳税和碳交易进行认定，则我国相关出口产品就有可能产生重复计税的问题，进一步拉高出口成本，且容易引起国际贸易争端。同时，欧盟计划未来将行业间接排放（电力排放）纳入到碳排放计算范围中，这将加大产品价值链各环节碳足迹的核算难度，也难以从技术角度评估各进口来源的CBAM行业碳排放水平。

三、模拟分析结果

（一）宏观经济影响：

1.碳关税对中国宏观经济影响甚微，碳密集型工业国家和地区经济则为受损。

2.中国出口受损，出口转移至发展中国家经济体，投资有所增加。

（二）行业结果：

1.中国CBAM行业受冲击，利好国内先进制造业。

2.欧盟CBAM行业受贸易保护，其他工业部门受损。

3.中国对欧盟CBAM行业出口下降，先进制造业出口上升。

（三）碳减排结果：

模拟结果显示，中国CBAM行业碳排放减少，其他行业碳减排影响有限。

根据测算及冲击结果，中国出口欧盟的基础制造业（含钢、铝产品）部门的碳排放量有所下降。其中在征收50欧元/吨情景下，2026年、2030年含比例测算的钢、铝出口产品碳减排量分别为22万吨、25万吨；在征收100欧元/吨碳关税时，2026年、2030年含比例测算的钢、铝出口产品碳减排量分别上升为45万吨、51万吨，说明CBAM政策实施对我国基础制造业的碳减排发挥了一定作用，但其他涉及行业碳减排影响有限。

四、结论

欧盟试图通过CBAM巩固其在气候变化应对政策领域的主导地位，同时对经济体内部行业起到贸易保护作用。量化分析结果显示，CBAM政策对各国经济体产生了不同的溢出效应。高度依赖高碳产品出口的发展中经济体，如越南、俄罗斯、印度等受到冲击较大。中国短期、长期GDP较基线情景有小幅下降，但整体影响可控。中国出口部门相对受影响较大，尤其是不同情景下对欧盟短期、长期出口下降幅度均超过1%。中国出口欧盟减少的份额主要转移至越南、印度、俄罗斯等发展中经济体以及北美国家包括加拿大、美国。在行业部门方面，中国CBAM涉及行业的产出、就业、投资均受到负面冲击，但先进制造业的经济指标却有所上涨，说明初级产品的生产和投资份额逐步转移到产业链中高端，CBAM的实施实质上有利于中国产业结构升级。

欧盟实施CBAM对本地区宏观经济、行业经济均带来负面影响。除GDP、消费、进出口较基线下降外，欧盟区域内CPI出现增长，CBAM进口商品价格上涨也拉动了国内CPI上升，对本地区消费者带来生活成本上涨压力。

在贸易方面，欧盟从各主要贸易伙伴的进口都呈下降趋势，尤其是欧盟从发展中经济体或高碳地区，包括印度、俄罗斯、越南、墨西哥等国进口的下降幅度较大，同时从美国的进口也出现下降。中国对欧盟的CBAM产品出口受到较大影响，包含钢、铝产品的主要工业部门对欧盟出口下降幅度较大，但先进制造业部门出口则较基线有所上升。因此，长期来说CBAM政策实施也将改善中国对外出口的产业结构。

在碳排放量化结果方面，经济模型显示中国CBAM涉及的基础制造业部门碳排放减少，说明CBAM实施挤压了中国碳密集行业的生产、出口空间，从而碳排放呈现出被动式下降。但同时，中国相关企业应主动进行脱碳技术升级，加快减排以应对欧盟所设置的行业“绿色门槛”。

CBAM或将成为国际贸易规则发展的重要转折点，预示碳减排将成为贸易向绿色发展的重要驱动要素。未来欧盟会将CBAM拓展至产业链中下游行业，并将产业链中的间接排放纳入CBAM征收范围中，这将导致更为复杂的碳核算与更大的碳成本负担。此外，将有更多的发达国家跟随欧盟的步伐建立起各自的碳边境调节机制，这也使得发展中国家面临更高昂的生产成本和减碳压力。发达国家以碳减排作为贸易政策手段，将碳减排压力转嫁给高碳行业密集的发展中国家，同时引导全球供应链从高碳国家流向低碳国家，这也将加剧发达国家与发展中国家的贸易摩擦。

对于中国来说，出口比重较大的制造业部门具有高碳特性。同时，我国碳减排技术、碳排放标准及碳价市场与欧盟的标准仍存在一定的差距。CBAM的本质是对进口产品的碳含量征收欧盟与出口国碳价之差，中国要在短时间内将碳价提高到与欧盟同等水平将会对中国整体行业经济带来超高的碳价负担，这一单边贸易措施显然违背了自由贸易的非歧视性和公平原则。这需要我国坚持在气候治理多边框架下解决贸易利益冲突问题。同时，在国内要完善碳排放市场交易机制，推动国内企业进行技术升级，将我国因CBAM导致的比较劣势转变为比较优势，实现我国高碳部门向绿色生产、绿色贸易的转变。对于中国新能源行业，欧洲能源转型整体利好中国新能源行业出口需求，但以CBAM为代表的欧盟一系列气候应对政策对国外企业形成了市场壁垒，增加了中国新能源企业供应链成本。中国新能源企业应抓住全球能源转型的战略机遇，提高供应链脱碳管理和脱碳技术升级，应对全球低碳经济趋势下的贸易摩擦及新型贸易保护主义风险。

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